Het nieuwe Invorderingswetboek: enkele eerste algemene beschouwingen

19/09/2019 | Fiscaal
Het fiscale landschap werd de afgelopen legislatuur grondig gewijzigd. Op diverse fronten, zowel federaal als regionaal, en mede onder internationaal- en Europeesrechtelijke invloed, werd gesleuteld aan de bestaande regelgeving. Binnen het bestek van deze bijdrage is het niet mogelijk al deze wijzigingen grondig te bespreken. Er werd dan ook voor geopteerd om één van de meest recente wijzigingen nader onder de loep te nemen, een wijziging die overigens ook voor veel praktijkjuristen (niet-fiscalisten) van belang kan zijn. Het betreft met name de hertekening van het invorderingslandschap, voortaan (grotendeels) gecoördineerd in een nieuw invorderingswetboek.
Na enige duiding bij de achtergrond en de totstandkoming van dit nieuwe wetboek (A), zal enige aandacht besteed worden aan de algemene doelstellingen van de wetgever (B). De lezer zal samen met mij kunnen vaststellen dat de wetgever er als algemene beleidsdraad voor gekozen heeft om het invorderingsarsenaal maximaal aan te scherpen. Dat fenomeen, dat nogal vaak opduikt bij de hervorming van fiscale procedures, wordt vaak bestempeld als een ‘nivellering naar boven toe’ (C). De focus op performantie uit zich ook in enkele nieuwe of vernieuwde concepten (zoals de uniformisering van de titel, het ruime toepassingsgebied en de introductie van het concept “medeschuldenaar”). Deze capita selecta worden nader toegelicht in een apart onderdeel (D). Tot slot overlopen we nog kort de structuur van het Invorderingswetboek (E).

 

A.   Achtergrond 


1. De wet van 13 april 2019 tot invoering van het “wetboek van de minnelijke en gedwongen invordering van fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen”, gepubliceerd in het Belgisch Staatsblad op 30 april 2019, (hierna: de Wet) is onderverdeeld in 5 hoofdstukken en omvat in totaal 139 artikelen. Het tweede hoofdstuk (met een enig artikel 2) roept het volledige nieuwe invorderingswetboek in het leven (hierna het Invorderingswetboek). De overige hoofdstukken zijn vooral gewijd aan de noodzakelijke wijzigings- en opheffingsbepalingen (hoofdstuk 3) en aan de inwerkingtreding en de overgangsbepalingen (hoofdstukken 4 en 5). 

Zoals gezegd, is artikel 2 dus het cruciale artikel aangezien op basis van dat artikel het volledige Invorderingswetboek in onze rechtsorde wordt ingevoegd. Dat wetboek op zich bevat op zijn beurt 96 artikelen en omvat vijf titels (“algemene bepalingen”, “de minnelijke invordering”, “de gedwongen invordering”, “de onderzoeksbevoegdheden, de bewijsmiddelen en het beroepsgeheim van de ambtenaren belast met de invordering” en “sancties”). De algemene opbouw van het wetboek lichten we hierna nog nader toe en geven we middels een inhoudstafel visueel weer.
 
2. De Wet dankt zijn ontstaan aan een wetsvoorstel dat aan het parlement werd voorgelegd (Parl. St. Kamer 2018-19, nr. 54-3625), maar dat zelf quasi ongewijzigd de inhoud herneemt van een eerder wetsontwerp dat wegens de politieke heisa eind 2018 de eindmeet niet heeft gehaald. Het toen door de Raad van State uitgebrachte advies is dan ook toegevoegd als bijlage aan het commissieverslag over het recente wetsvoorstel.De Wet treedt in werking op 1 januari 2020, met dien verstande dat de Koning wel voor iedere categorie van schuldvordering een vroegere datum van inwerkingtreding kan bepalen.[1] Van deze bevoegdheid werd echter bij ons weten geen gebruik gemaakt.

Teneinde daarenboven ongewenste ongerijmdheden te vermijden, werden er wel enkele noodzakelijk geachte overgangsbepalingen voorzien. Deze strekken er vooral toe de rechtsgeldigheid van reeds uitgevaardigde titels te garanderen.[2] Concreet is de Wet dan ook niet van toepassing op de gebeurlijk uitgevaardigde administratieve dwangbevelen die ter kennis werden gebracht of betekend werden voor de datum van inwerkingtreding van de Wet. Hetzelfde geldt t.a.v. schuldvorderingen die opgenomen werden in een kohier of in een innings- of invorderingsregister dat uitvoerbaar werd verklaard voor de datum van inwerkingtreding, alsook t.a.v. schuldvorderingen die het voorwerp hebben uitgemaakt van een in kracht van gewijsde getreden rechterlijke beslissing houdende veroordeling tot betaling, eveneens voor de datum van de inwerkingtreding. T.a.v. deze in een titel geïncorporeerde schulden zal het ‘oude’ (en middels de Wet opgeheven) invorderingsarsenaal dus nog blijven gelden.
 

B.   Algemene doelstellingen 

 
 

Harmonisering van de fiscale procedure 


Het Invorderingswetboek geeft al voor een deel uitvoering aan de wens om (op termijn) te komen tot een harmonisering van de fiscale procedures, in navolging van de diverse politieke oproepen daartoe.[3] Hierbij aansluitend wordt overigens ook aangekondigd dat het nieuwe wetboek de eerste stap vormt naar een omvattende Federale Codex Fiscaliteit, die de federale fiscale wetgeving moet coördineren en bundelen.[4] Maar voorlopig blijft de codificatie dus beperkt tot de invordering.

3. De keuze om nu alleen de invorderingsfase te harmoniseren, leidt uiteraard wel tot de wat eigenaardige situatie dat de fiscale vorderingen, die voorlopig nog op een zeer diverse wijze tot stand komen, toch op gelijkaardige wijze worden behandeld vanaf het moment dat ze in een ‘titel’ zijn opgenomen. 

De vraag rijst dan ook of men er niet beter aan had gedaan om ook nu al de voorafgaande vaststellingsprocedure zoveel als mogelijk gelijk te schakelen. Weliswaar is met name de opname in het innings- en invorderingsregister al in grote mate vergelijkbaar met de inkohiering. Maar de vaststelling van de schuld (met het daaraan gekoppelde bezwaar) gebeurt nog op een zeer gedifferentieerde wijze.
 
Dat komt ook zeer duidelijk tot uiting in het invorderingswetboek, bv. op het vlak van de verjaringstermijnen. Daarbij blijkt nu een onderscheid te moeten worden gemaakt tussen de verjaringstermijn als ‘verificatietermijn’ en de verjaringstermijn met het oog op de effectieve invordering. De vraag rijst of de wetgever niet beter omgekeerd tewerk was gegaan, door in eerste instantie de ‘vaststellingsprocedure’ gelijk te schakelen (met bv. een duidelijk onderscheid tussen aanslag- en verjaringstermijnen) en pas nadien de invorderingsprocedure te harmoniseren.
 
4. Voorts is de harmonisatie (op het vlak van de invordering zelf) nog maar partieel is. Niet alle invorderingsbepalingen worden immers in het invorderingswetboek opgenomen. 

De “regels voor ‘zuivere’ of ‘spontane’ inning – dit wil zeggen zonder tussenkomst van de Algemene Administratie van de Inning en de Invordering om de schuldenaar tot betaling te dwingen” en die voornamelijk betrekking hebben op de fiscale schuldvorderingen, blijven met name vervat in de verschillende bestaande fiscale wetboeken.[5]
 
Men doelt daarmee inzonderheid op de “spontane inning op basis van een aangifte inzake roerende voorheffing, bedrijfsvoorheffing, btw of diverse taksen, inning van de inkomstenbelastingen en van de onroerende voorheffing binnen de wettelijke betalingstermijnen, enz.”. Voorts verwijst de toelichting naar “de betalingstermijnen, het vertrekpunt en de berekening van de nalatigheidsinteresten bedoeld in het Invorderingswetboek, de betalingswijzen en de aanrekening van de betalingen in het kader van de ‘zuivere’ of ‘spontane’ inning” ….
 
Dat (m.i. eerder kunstmatige) onderscheid tussen ‘inning’ en ‘invordering’ terzijde gelaten, blijven er ook nog enkele bepalingen bestaan in aparte regelgevingen, zoals – toch niet onbelangrijk – de fiscale schuldvergelijking[6] (waarvan het toepassingsgebied nóg ruimer is dan dat van het invorderingswetboek), de teruggavebepalingen van btw-KB nr. 4 (inzonderheid art. 8(1)) …
 

Performant systeem van inning van fiscale én niet-fiscale vorderingen 


5. Een bijkomende bedoeling van deze codificatie bestaat erin om – zoals beloofd in de federale regeringsverklaring (Kamer 20/1, p. 105) – een performant systeem van inning van fiscale (en niet-fiscale) schuldvorderingen uit te werken om de inningsratio te verhogen. 

Daartoe is de Algemene Administratie van de Inning en de Invordering aangeduid als shared service center. Dat wordt als een belangrijke verantwoording naar voor geschoven om “de verschillende categorieën van vorderingen waarmee zij is belast, te harmoniseren en te rationaliseren” (), hetgeen dan ook meteen de doorslaggevende reden is waarom het (in se fiscaal invorderingmechanisme) thans uitgebreid wordt tot de zogenaamde niet-fiscale schuldvorderingen.[7] Het harmoniseringproces was trouwens al ingezet middels de grondige wijziging van de domaniale wet van 22 december 1949 door de programmawetten van 1 juli 2016 en 25 december 2017, alsook op basis van de diverse wetten die de automatische opname van schulden (die voorheen ingevorderd werden middels dwangbevelen) in innings- en invorderingsregisters op punt hebben gesteld.
 
6. De wetgever benadrukt dan ook dat het niet de bedoeling is dat het invorderingswetboek een gesloten stelsel vormt. Daarom wordt expliciet bepaald dat het invorderingswetboek geen afbreuk doet “aan de toepassing van de bepalingen opgenomen in de fiscale wetten, in de wettelijke of reglementaire bepalingen met betrekking tot niet-fiscale schuldvorderingen of in het gemeen recht die in overeenstemming zijn met de bepalingen van dit Wetboek, in het bijzonder het recht van de Staat om het herstel van schade te vorderen die kan bestaan uit de niet-betaling van fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen, door een burgerlijke partijstelling of door een aansprakelijkheidsvordering”.[8] M.a.w. kan het invorderingswetboek hoogstens als “complementair” worden beschouwd: geen enkele bepaling zou in die zin mogen worden begrepen dat ze afbreuk doet aan ruimere invorderingsmogelijkheden (of herstelmaatregelen).[9] 
 

C.   Nivellering naar boven toe 


7. De combinatie van de twee genoemde hoofddoelstellingen (harmonisering en performantie) leidt onvermijdelijk in het algemeen tot een aanscherping van het invorderingsarsenaal t.a.v. tal van schuldvorderingen die in het toepassingsgebied van het Invorderingswetboek worden opgenomen. 

Dit algemeen uitgangspunt moet weliswaar wel enigszins worden genuanceerd.
 
Tegenover de ruimere toepassing van een aantal invorderingswaarborgen, staat ook een verruiming van het toepassingsgebied van enkele “gunststelsels”, zoals bv. het onbeperkt uitstel van invordering dat voortaan voor alle fiscale en niet-fiscale vorderingen zal kunnen worden aangevraagd.
 
Voorts moet ook worden opgemerkt dat enkele waarborgen voor de ontvanger (vanuit hun aard) wel degelijk een beperkt toepassingsgebied behouden (bv. de hoofdelijke aansprakelijkheid van bestuurders voor niet-betaalde btw- of bedrijfsvoorheffingschulden of nog de bijzondere aansprakelijkheid bij de overdracht van aandelen van kasgeldvennootschappen).[10]
 
Andere waarborgen worden zelfs opgeheven. Het betreft met name de mogelijkheid om zakelijke zekerheden of persoonlijke borgstellingen op te leggen (tot nu toe geregeld in art. 420-421 WIB92 en 88bis-ter Wbtw). Ook artikel 399 WIB92 (doorwerking van het kohier t.a.v. burgerlijke vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid) wordt opgeheven en niet hernomen in het Invorderingswetboek.
 
De harmonisatie leidt ook (allicht ongewild) tot een inperking van de slagkracht van bepaalde maatregelen. Door de harmonisatie wordt inderdaad voortaan vermeden dat een aantal waarborgen gecumuleerd zouden worden toegepast t.a.v. diverse schuldvorderingen. Dat probleem rees met name bij de toepassing van artikel 442bis WIB92 (en analoge btw-bepalingen), waar het aansprakelijkheidsplafond (de betaalde prijs) cumulatief van toepassing was (voor elke belasting opnieuw). Dat wordt nu dus verholpen. Merk wel op dat het probleem van de cumulatieve toepassing enkel wordt opgelost in de mate dat de schuld onder het invorderingswetboek valt. Het probleem van de cumul met soortgelijke bepalingen inzake RSZ en RSVZ, regionale heffingen enz. wordt dus niet opgelost en blijft m.i. een grondwettelijke achillespees.
 
8. Maar afgezien daarvan gaat het dus vooral om een ‘nivellering naar boven toe’. Dat roept toch wel enkele juridische vragen op. 

Zo kan men zich afvragen of een ‘gelijkschakeling’ tussen fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen de toets aan het gelijkheidsbeginsel wel kan doorstaan. Dat voortaan allerhande prerogatieven (inbegrepen bijzondere aansprakelijkheden, maar ook enkele verregaande onderzoeksbevoegdheden) bestaan t.a.v. niet-fiscale schuldvorderingen, creëert immers mogelijke grondwettelijke spanningsvelden.
 
Want in het licht van het gelijkheidsbeginsel moet men steeds rekening houden met de aard van de vordering, en met het specifieke doel waarvoor een bijzondere invorderingswaarborg is ingesteld. Dat is ook de Raad van State niet ontgaan[11] en zal mogelijks nog aanleiding geven tot procedures voor het Grondwettelijk Hof.
 
De wetgever acht de gelijke behandeling van de diverse vorderingen niettemin gerechtvaardigd, inzonderheid gelet op het expliciete “streven naar het sneller, efficiënter en minder kostelijk maken van de gedwongen tenuitvoerlegging van het geheel van fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen”, alsook omwille van “het openbare karakter in ruime zin van de schuldvorderingen waarvan de invordering verzekerd wordt door de Algemene Administratie van de Inning en de Invordering”. Met het “openbaar karakter” wordt klaarblijkelijk bedoeld at het “in hoofdzaak” schuldvorderingen van de Staat of de deelstaten betreft (alsook van de openbare instellingen die er van af hangen).[12] 
 
9. De ‘nivellering naar boven toe’ leidt er ook toe dat bepaalde invorderingswaarborgen die voorheen beperkt waren tot bv. de belastingschulden in hoofdsom, thans onverkort gelden, niet enkel t.a.v. de belastingschulden zelf, maar ook t.a.v. de toebehoren (nalatigheidsinteresten, administratieve sancties en vervolgingskosten).
 
Ook hier kan men zich afvragen of dat – in het licht van het gelijkheidsbeginsel – wel altijd redelijk verantwoordbaar is. Waar men kan aanvaarden dat (fiscale) schuldvorderingen in hoofdsom een bepaalde voorrang krijgen (bv. op grond van het algemeen voorrecht of de wettelijke hypotheek), rijst de vraag hoe zo’n voorrang verklaard kan worden voor ‘toebehoren’ als vervolgingskosten of administratieve sancties. Merk op dat de wetgever recent – in een andere context – van mening bleek dat toebehoren niet dezelfde ‘voorrang’ kunnen krijgen als de schulden in hoofdsom (zie art. 58 boek XX WER[13]).
 

D.   Nadere duiding bij enkele (ver)nieuw(d)e concepten 


De uniforme titel 

 
10. Met invordering wordt dus gedoeld op de fase vanaf het moment dat de (belasting)schuld in een ‘titel’ is opgenomen.Teneinde het geheel coherent te maken, werden (naar het model van de kohieren) ook de uitvoerbare titels geüniformiseerd. In die zin werden de oude “dwangbevelen” (bv. inzake btw) afgeschaft en vervangen door een automatisch gegenereerd ‘innings- en invorderingsregister’. Deze beweging werd overigens ingezet voorafgaand aan de totstandkoming van het Invorderingswetboek.[14]

 
De geviseerde fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen 


11. Het invorderingswetboek heeft (in principe) betrekking op alle fiscale én niet-fiscale schuldvorderingen waarvan de invordering toevertrouwd is aan de Administratie van de Inning en de Invordering. Het toepassingsgebied is dus zeer ruim, wat aansluit bij de reeds lang lopende evolutie naar een gecentraliseerde invordering. 

12. Wat de fiscale schulden betreft (tenzij de ‘dienst’ ervan is overgenomen door de gewesten), worden dus de inkomstenbelastingen, de verschillende voorheffingen, de btw, de met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen, de diverse taksen en het rolrecht bedoeld.[15] 

Niet enkel de schulden in hoofdsom worden gevat, maar ook “de verhogingen, administratieve en fiscale geldboeten en bijbehoren” m.b.t. de voornoemde fiscale schulden, alsook “de bijbehoren met betrekking tot deze verhogingen, administratieve en fiscale geldboeten”. Teneinde dienomtrent elke verwarring te vermijden werd ook nog geëxpliciteerd dat “deze begrippen moeten gelezen worden in de zin van de desbetreffende wetboeken” en dat onder het begrip "bijbehoren" wordt verstaan de nalatigheidsinteresten, de kosten van tenuitvoerlegging bedoeld in artikel 1024 van het Gerechtelijk Wetboek en de kosten van de schattingsprocedure bedoeld in artikel 59, § 2 van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde”.
 
13. Wat de niet-fiscale schuldvorderingen betreft, wordt een ruim arsenaal aan vorderingen beoogd. Het volstaat met name dat de Administratie van de Inning en de Invordering zijn “diensten” ter beschikking stelt opdat van een dergelijke vordering sprake zou zijn. Hieronder vallen dus niet enkel de sommen verschuldigd aan de Staat of aan de Staatsinstellingen, waarvan de invordering wordt verzekerd door de voornoemde administratie. Het toepassingsgebied omhelst immers ook “elke som van niet-fiscale aard verschuldigd aan de Gemeenschappen, de Gewesten, evenals aan de instellingen van openbaar nut die ervan afhangen”, althans voor zover de voornoemde administratie belast werd met de inning en de invordering van deze sommen in toepassing van de wet van 18 december 1986. Ook hier worden de bijbehoren geviseerd, waarmee men specifiek doelt op “de nalatigheidsinteresten en de kosten van tenuitvoerlegging bedoeld in artikel 1024 van het Gerechtelijk Wetboek; alsook de werkingskosten bedoeld in artikel 5 van de wet van 21 februari 2003 tot oprichting van een Dienst voor alimentatievorderingen bij de FOD Financiën”.[16] 

Niettemin worden toch enkele niet-fiscale schuldvorderingen expliciet van de uniforme invorderingsregels uitgesloten. In de toelichting wordt dat verantwoord op grond van de “bijzonderheid van deze materies”, bv. voor “de regels in verband met de verjaring (termijnen, oorzaken van stuiting en schorsing) van niet-fiscale schuldvorderingen ingevoerd door dit Wetboek, die geen toepassing kunnen vinden op aan de Staat verschuldigde bedragen in strafzaken, waarvan de verjaring voornamelijk wordt geregeld door het Strafwetboek”, alsook “voor het onbeperkt uitstel van de invordering dat, rekening houdend met de aard van de schuldvorderingen, geen betrekking kan hebben op aan de Staat verschuldigde bijdragen in strafzaken noch op onderhoudsschuldvorderingen”.[17]
 
14. Daarnaast zullen allicht ook enkele niet genoemde schuldvorderingen onrechtstreeks toch onder het invorderingswetboek vallen. De toelichting haalt het voorbeeld aan van de taks op de ijking van meetinstrumenten (art. VIII, 54 Wetboek van economisch recht). Die reglementering verwijst voor betwistingen, opvorderingen en vervolgingen en voorrechten naar de regels inzake directe belastingen.[18] Ook andere overheden maken vaak gebruik van dergelijke ‘kruisverwijzingen’, zodat op termijn wellicht nog vele andere vorderingen aan de regels van het invorderingswetboek zullen worden onderworpen. 


Schuldenaren en medeschuldenaren 


15. In het invorderingswetboek wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen ‘schuldenaren’ enerzijds en ‘medeschuldenaren’ anderzijds. 

Het begrip ‘schuldenaar’ behelst i) de persoon op wiens naam de titel wordt opgemaakt of lastens wie de veroordeling is uitgesproken en ii) de werkelijke schuldenaar bedoeld in artikel 11, lid 2 (i.e. de werkelijke eigenaar lastens wie de invordering van de onroerende voorheffing kan worden voortgezet).[19]
 
De ‘medeschuldenaar’ is dan weer de persoon die niet in de titel wordt vernoemd maar die wel gehouden is tot de betaling van de fiscale en niet-fiscale schuldvordering.[20]
 
De klaarblijkelijke bedoeling bestond erin om beide categorieën (die niet altijd op alle fronten ‘gelijk’ zijn) toch zoveel als mogelijk met elkaar te assimileren.
 
16. Dat aan de ‘medeschuldenaren’ enige aandacht wordt besteed, is een zeer goede zaak. Op dat vlak is het invorderingswetboek dan ook vernieuwend. Het werd hoog tijd dat het (mede door het Grondwettelijk Hof geëxpliciteerde) bezwaarrecht van ‘medeschuldenaren’ in de wetgeving werd verankerd ().[21] Nu zijn de bezwaarregels duidelijk omschreven. Het bleef inderdaad lange tijd onduidelijk binnen welke termijn die ‘derde’ een bezwaar kon indienen. Dat wordt nu (op een logische wijze) in het ontwerp opgelost, door met name de bezwaartermijn te koppelen aan de aanmaning tot betaling die aan de medeschuldenaar wordt verzonden.[22] Het bezwaarrecht van de medeschuldenaar zelf (alsook het recht om een ambtshalve ontheffing te vragen) wordt overigens expliciet in het WIB ingeschreven.[23] 

Aan de medeschuldenaren worden nu ook expliciet een aantal andere rechten toegekend, zoals o.m. de mogelijkheid om een beroep te doen op de bemiddeling[24] (en het recht om een onbeperkt uitstel van invordering te vragen ().[25] Dat  laatste roept wel meteen bijkomende vragen op. Zo zijn sommige schulden niet vatbaar voor de gunstmaatregel van het onbeperkt uitstel (o.m. schulden die gevestigd werden ten gevolge van de vaststelling van fiscale fraude). De vraag rijst of die voorwaarde “subjectief” (i.e. vanuit het standpunt van de partij die het onbeperkt uitstel aanvraagt) begrepen kan worden (wat uiteraard relevant is in de hypothese waarbij de medeschuldenaar zich niet bezondigd heeft aan enige fraude, maar op grond van één of andere bepaling toch gehouden is tot de betaling van de betreffende schuld). Voorts is het onduidelijk of een onbeperkt uitstel wel kan worden aangevraagd zolang nog ergens een solvabele andere (mede)schuldenaar rondloopt. En de vraag is ook wat in voorkomend geval het gevolg is van een verleend onbeperkt uitstel. In de mate een dergelijke onbeperkt uitstel immers als een “kwijtschelding” kwalificeert, hetgeen m.i. toch het geval is, zou dit betekenen dat de schuld definitief uit het rechtsverkeer verdwijnt. Een onbeperkt uitstel verleend aan een onfortuinlijke (mede)schuldenaar zou aldus ook in ten goede kunnen komen aan een (nog solvabele) andere (mede)schuldenaar...
 
17. Bovendien kan de omschrijving van ‘medeschuldenaren’ m.i. mogelijk problematisch zijn.De categorie van ‘medeschuldenaren’ omvat in realiteit – zoals ook her en der in de memorie wordt toegelicht – zeer diverse personen, die nu allen onder dezelfde noemer worden geplaatst. Het lijkt mij niet evident om al die personen onder één noemer te plaatsen op het vlak van de invordering en hen aldus gelijk te stellen met de ‘schuldenaar’.

Op zijn minst leidt dat bij diverse van de genoemde personen tot een aanzienlijke verzwaring van hun rechtstoestand. Zo aanvaardde de fiscus bv. tot nu toe (m.i. terecht) dat allerhande invorderingswaarborgen niet gelden t.a.v. die derden-aansprakelijken ().[26] Voorts kunnen erfopvolgers slechts als schuldenaren van een schuld in de nalatenschap worden aangesproken, maar niet als belastingschuldigen, met als gevolg (o.m.) dat geen wettelijke hypotheek kon worden ingeschreven op de persoonlijke goederen van de algemene rechtsopvolger (onverminderd de mogelijkheid om een inschrijving te nemen op de daarvoor vatbare goederen die in de nalatenschap zijn gevallen). In al die gevallen zal de ontvanger voortaan wél kunnen komen aankloppen bij die personen.

 

E.    De algemene opbouw van het Invorderingswetboek 


18. Het invorderingswetboek is onderverdeeld in vijf grote titels. 

19. De eerste titel bevat “algemene bepalingen”, onderverdeeld in 4 hoofdstukken.In deze algemene titel wordt (naast de omschrijving van het toepassingsgebied, en het oplijsten van een reeks definities) ook nog nader ingegaan op de rol van “de ontvanger en de vertegenwoordiging van de Belgische Staat”. Deze bepalingen zijn ontleend aan art. 154-156 programmawet van 29 maart 2012).
In het laatste hoofdstuk worden de uitvoerbare titels en hun uitvoerbare kracht toegelicht. In het algemeen wordt gesteld dat de uitvoerbare titels niet enkel uitvoerbaar zijn tegen diegenen die er expliciet in genoemd worden, maar ook t.a.v. de ‘medeschuldenaren’. Die algemene bepaling is duidelijk geïnspireerd op huidig artikel 393, § 2 WIB92 (dat in een algemene executieplicht voorziet). Daarnaast worden hier ook nog een aantal bepalingen hernomen die enkel gelden in de inkomstenbelastingen, de voorheffingen en de met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen. Het betreft een parafrasering van de artikelen 393, § 1 (waarin nader beschreven wordt in welke mate een gezamenlijke schuld lastens elk van de debiteuren kan worden ingevorderd), 393bis en 394 (over de bijzondere verhaalrechten lastens echtgenoten en wettelijk samenwonenden) en 395 en 396 WIB92 (over de mogelijkheid tot voorzetting van het kohier lastens de werkelijke schuldenaar).

20. In de tweede titel komt vervolgens “de minnelijke invordering” aan bod, waarin enerzijds de aanmaning tot betaling en de betaling zelf worden geregeld.Het valt op hoezeer de rol van ‘de aanmaning tot betaling’ (tot nu toe opgenomen in art. 298 WIB92) wordt gerevaloriseerd. Zo geldt voortaan een veralgemeende verplichting tot verzending van een aanmaning tot betaling, niet enkel t.a.v. de schuldenaren), maar ook t.a.v. de medeschuldenaren.[27] Die aanmaning tot betaling luidt meteen ook de bezwaartermijn voor die medeschuldenaar in (zie verder).

De wijze waarop de betalingen moeten gebeuren, vormt dan weer een overname van de (recent uitgewerkte) zogenaamde ‘gecentraliseerde betaling’.[28] De grondslag hiervan was opgenomen in artikel 152 van de Programmawet van 2017. Deze bepaling wordt nu heropgenomen in artikel 18 Invorderingswetboek. Ook diverse (overigens zeer recente Koninklijke Besluiten[29]) die aan de voornoemde betaling uitvoering gaven, worden (grotendeels) in het Invorderingswetboek opgenomen (met name in de artikel 15 t.e.m. 17 Invorderingswetboek). Dit kadert uiteraard perfect in het streven naar een overzichtelijke codificatie.

21. In de derde titel (tevens de meest omvangrijke) komt vervolgens “de gedwongen invordering” aan bod.

Daarbij wordt in een eerste hoofdstuk ingegaan op ‘de vervolgingen’ (met inbegrip van het fiscaal vereenvoudigd derdenbeslag zoals dit tot op heden geregeld wordt in de artikelen 164-165 KBWIB92 en 85bis WBTW, alsook in artikel 6 van de domaniale wet van 22 december 1949).

In het tweede hoofdstuk wordt de verjaring geregeld (met aanduiding van de verjaringstermijnen, en de bepalingen over stuiting en schorsing). Die bepalingen zijn duidelijk ontleend aan de inkomstenbelastingen (zoals thans geregeld in de artikelen 443bis en 443ter WIB92). De wetgever heeft er daarbij ook stelselmatig voor geopteerd om de verjaring te laten aanvangen zodra de schuld in een titel is opgenomen (wat bv. in de inkomstenbelastingen leidt tot een inkorting van de verjaringstermijn aangezien voorheen de verjaring slechts aanvangt op het moment dat de schulden betaald moesten zijn). Deze verjaringstermijn wordt daarbij uniform vastgesteld op 5 jaar.

Het is duidelijk dat men hier doelt op de verjaring van de in de titel gematerialiseerde schuld (en dus van de termijn die de overheid heeft om van de titel gebruik te maken). Die termijn moeten we dan ook onderscheiden van de termijn die de overheid heeft om de schuld vast te stellen (de ‘verificatietermijn’, die – afhankelijk van de onderliggende vordering – een verjarings- of een aanslagtermijn is). Dat onderscheid is gekend bv. in de inkomstenbelastingen, maar impliceert voor andere belastingen, bv. de btw, een ware omwenteling. Voortaan zal daar dus een eerste “verjaringstermijn” gelden waarbinnen de schuld moet worden vastgesteld (i.e. de verificatietermijn). Zodra de schuld dan opgenomen is in de titel, zal een tweede verjaringstermijn starten (i.e. de termijn om de titel ten uitvoer te leggen).

In het derde hoofdstuk komen vervolgens de rechten en voorrechten van de schatkist aan bod.

Dit hoofdstuk is onderverdeeld in vier afdelingen.

In een eerste afdeling wordt een specifieke waarborg m.b.t. de belasting op de spelen en de weddenschappen – thans opgenomen in artikel 63 WIGB – overgenomen. Deze waarborg laat toe een zakelijke zekerheid te eisen vanwege bepaalde schuldenaren.

In een tweede afdeling komen het voorrecht en de wettelijke hypotheek aan bod. Voortaan geldt dus een uniforme regeling t.a.v. alle geviseerde fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen (m.i.v. de verhogingen, administratieve en fiscale geldboeten). Ook de goederen van de medeschuldenaren worden geviseerd. Het voorgaande neemt wel niet weg dat de bedrijfsvoorheffing, roerende voorheffing en btw (alsook de daarmee verband houdende sancties en bijbehoren), voor de toepassing van het algemeen voorrecht, een betere rang verkrijgen.

In een derde afdeling komen de “aansprakelijkheid en plichten van sommige ministeriële officieren, openbare ambtenaren en andere personen” aan bod. Hieronder vallen de notariële notificatieverplichtingen[30] die van toepassing worden bij de vervreemding of hypothecaire aanwending van een voor hypotheek vatbaar goed. Hieronder valt voorts de “aansprakelijkheid en plichten inzake de opmaak van een akte of attest van erfopvolging bedoeld in artikel 1240bis van het Burgerlijk Wetboek”, zoals voorheen geregeld in de artikelen 157 tot 164 van de Programmawet van 29 maart 2012. Tot slot vallen onder de afdeling ook nog een aantal andere aansprakelijkheden en plichten. Het betreft met name de notificatieverplichting bij openbare verkopingen[31] (met dien verstande dat de notificatiedrempel thans 2.500 EUR bedraagt (voorheen: 250 EUR), de bijzondere invorderingswaarborg bij de voerdracht van handelszaken[32], de aansprakelijkheidsregeling voor bestuurders bij niet-betaalde btw of bedrijfsvoorheffing[33] (waarvan het toepassingsgebied gelet op de specificiteit van de regeling dus wel beperkt blijft tot deze categorieën aan fiscale schuldvorderingen), en, tot slot, de bijzondere aansprakelijkheid bij de overdracht van aandelen van kasgeldvennootschappen[34] (waarbij ook hier de regeling beperkt blijft tot de inkomstenbelastingen en de voorheffingen).

Afgezien van voornamelijk de verruiming van het toepassingsgebied, worden die invorderingswaarborgen ten gronde niet echt aangepast. Dat is m.i. een gemiste kans, gelet op de kritiek (al was het maar i.v.m. billijkheid) die op tal van die bepalingen geleverd kan worden.[35]

Het vierde hoofdstuk is integraal gewijd aan het lot van de betwiste schulden. De betreffende bepalingen zijn rechtstreeks geïnspireerd op de artikelen 409 e.v. van het WIB92, maar hebben grotendeels slechts betrekking op de inkomstenbelastingen, de voorheffingen en de met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen. Deze bepalingen moeten dan gelezen worden in samenhang met artikel 19, § 2 dat de bestaande regelgeving (inzake btw, diverse taksen, rolrechten en niet-fiscale vorderingen)[36] herneemt op grond waarvan de tenuitvoerlegging van het innings- en invorderingsregister slechts kan worden gestuit door een rechtsvordering. Voorts moet ook rekening worden gehouden met artikel 22 Invorderingswetboek op grond waarvan de termijnen van verzet, hoger beroep en cassatie, alsmede het verzet, het hoger beroep en de voorziening in cassatie de tenuitvoerlegging schorsen van de rechterlijke beslissing die, zelfs gedeeltelijk, maatregelen betreffen die ertoe strekken de invordering van de fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen te verwezenlijken of te waarborgen.[37]

In het vijfde hoofdstuk komt vervolgens het onbeperkt uitstel van invordering aan bod. Naast het feit dat die gunst voortaan ook expliciet wordt toegekend aan de medeschuldenaren (zie hoger), is een grote nieuwigheid dat het voortaan mogelijk wordt een beroep aan te tekenen tegen de beslissing van de beroepscommissie bij (de fiscale kamer van) de rechtbank van eerste aanleg.[38] Allicht zal de rechtbank in deze echter een loutere wettigheidscontrole kunnen uitoefenen.

Het zesde hoofdstuk herneemt de mogelijkheid tot het aanvragen van een “vrijstelling” van nalatigheidsinteresten, zoals dit ook reeds bestond op fiscaal vlak.[39]

Het zevende hoofdstuk is gewijd aan de bemiddeling (i.v.m. invorderingsperikelen).

Het achtste hoofdstuk tot slot verwijst naar de bepalingen inzake grensoverschrijdende (wederzijdse) invorderingsbijstand.

22. In de vierde titel komen (gespreid over twee hoofdstukken) de onderzoeksbevoegdheden, de bewijsmiddelen en het beroepsgeheim van de ambtenaren die belast zijn met de invordering. Die artikelen hernemen het gekende arsenaal aan bepalingen uit het WIB92, met dien verstande dat ze nu ‘op maat van de ontvanger’ zijn herschreven, daar waar tot op heden gewerkt wordt met een kruisverwijzingsbepaling waarin in het algemeen wordt gesteld dat de onderzoeksbevoegdheden die toegekend worden aan de taxatieambtenaar ook (en mits enkele afwijkingen) kunnen worden uitgeoefend door de ontvanger, weliswaar rekening houdend met het doel van de opdracht.[40] 

23. In de vijfde titel tot slot worden de sancties (uitgesplitst in administratieve geldboeten enerzijds en strafrechtelijke en bijzondere sancties) opgelijst die men riskeert als men de bepalingen van het invorderingswetboek overtreedt.
 
24. De structuur van het wetboek ziet er daarmee als volgt uit:
 
Titel 1                Algemene bepalingen
Hoofdstuk 1      Toepassingsgebied (art. 1)
Hoofdstuk 2      Definities, modaliteiten en voorwaarden voor de verzending en kennisgeving
                           van documenten (art. 2)
Hoofdstuk 3      De ontvanger en de vertegenwoordiging van de Belgische Staat (art. 3-5)
Hoofstuk 4        De uitvoerbare titels en hun uitvoerbare kracht (art. 6-12)

Afdeling 1           Algemene bepalingen
Afdeling 2           Bijzondere bepalingen inzake inkomstenbelastingen, voorheffingen en met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen
Titel 2                De minnelijke invordering
Hoofstuk 1        De aanmaning tot betaling (art. 13-14)
Hoofdstuk 2      De betalingen (art. 15-18)
Titel 3                De gedwongen invordering
Hoofdstuk 1      De vervolgingen (art. 19-22)
Hoofdstuk 2      De verjaring (art. 23-25)

Afdeling 1           De verjaringstermijnen
Afdeling 2           De stuiting en schorsing van de verjaring
Hoofdstuk 3      De rechten en voorrechten van de Schatkist (art. 26-59)
Afdeling 2           Het voorrecht en de wettelijke hypotheek
Afdeling 3           De aansprakelijkheid en plichten van sommige ministeriële officieren, openbare ambtenaren en andere personen
Onderafdeling 1  De aansprakelijkheid en plichten inzake de opmaak van akten die de vervreemding of  hypothecaire aanwending van een voor hypotheek vatbaar goed tot voorwerp hebben
Onderafdeling 2  De aansprakelijkheid en plichten inzake de opmaak van een akte of attest van   erfopvolging bedoeld in artikel 1240bis van het Burgerlijk Wetboek
Onderafdeling 3  De overige aansprakelijkheden en plichten
Afdeling 4           De verplichtingen van kredietinstellingen of –inrichtingen
Afdeling 5           De hoofdelijke aansprakelijkheid voor de fiscale en niet-fiscale schulden van een aannemer of onderaannemer
Hoofdstuk 4      De betwiste fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen (art. 60-62)
Afdeling 1           Algemene bepalingen
Afdeling 2.          De zekere en vaststaande schuldvordering inzake inkomstenbelastingen, voorheffingen en  met de inkomstenbelastingen gelijkgestelde belastingen
Hoofdstuk 5      Het onbeperkt uitstel van de invordering (art. 63-69)
Hoofdstuk 6      De vrijstelling van nalatigheidsinteresten (art. 70)
Hoofdstuk 7      De fiscale en niet-fiscale bemiddeling (art. 71)
Hoofdstuk 8      De wederzijdse bijstand (art. 72-73)

Titel 4                De onderzoeksbevoegdheden, de bewijsmiddelen en het beroepsgeheim van de ambtenaren belast met de invordering.
Hoofdstuk 1      De onderzoeksbevoegdheden en de bewijsmiddelen (art. 74-82)
Hoofdstuk 2      Het beroepsgeheim (art. 83)
Titel 5                Sancties
Hoofdstuk 1      De administratieve geldboeten (art. 84)
Hoofstuk 2        De strafrechtelijke en bijzondere sancties (art. 85-86)

 

Besluit 

 
Het is onmiskenbaar dat met dit nieuwe invorderingswetboek een eerste opvallende stap wordt gezet in de harmonisering en (her)codificatie van de fiscale procedure. Voor heel wat (federale) belastingen gelden vanaf volgend jaar dezelfde invorderingsregels. Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om verschillende regels strenger te maken. In veel gevallen zal de fiscus dus gemakkelijker kunnen invorderen. Dat past weliswaar in een tendens die al jaren bezig is maar roept op sommige punten toch wel bedenkingen op. Andere bepalingen worden dan weer versoepeld, en er zijn ook enkele in het oog springende innovaties. Zo wordt expliciet aandacht besteed aan het statuut van de medeschuldenaar (met o.a. een geëxpliciteerd bezwaarrecht). Ook het WIB ondergaat trouwens wijzigingen. In andere opzichten is het wetboek echter een gemiste kans, bv. om de toch niet altijd onbesproken (en soms verregaande) invorderingswaarborgen eens onder de loep te nemen. 


Mark Delanote

_________________________________________

[1] Artikel 139 Wet.
[2] Artikel 138 Wet.
[3] Zie aanbevelingen 70 en 72 van de bijzondere commissie ‘Internationale fiscale fraude/Panama Papers’, Parl. St. Kamer 2017-18, nr. 54-2749/1, p. 53; Federale regeringsverklaring van 14 oktober 2014, Parl. St. Kamer, 2014-15, nr. 20/1, p. 99.
[4] MvT, Parl. St. Kamer 2018-2019, nr. 54-3625/1, p. 4
[5] MvT, Parl. St. Kamer 2018-2019; nr. 54-3625/1, 11.
[6] Zie hierover ook M. Delanote, Fisc. Act. 2017/40, p. 13-15.
[7] MvT, Parl. St. Kamer, nr. 54-3625/1, 4.
[8] Artikel 1 lid 3 Invorderingswetboek.
[9] MvT, Parl. St. Kamer, 54-3625/1, 10.
[10] Zie respectievelijk de artikelen 51 en 52 Invorderingswetboek.
[11] Advies Raad van State, Parl. St. Kamer, nr. 54-3625/2, 19-20.
[12] MvT, Parl St. Kamer, 2018-2019, 54-3625/1, 4.
[13] “Fiscale of sociaalrechtelijke heffingen, bijdragen of schulden in hoofdsom worden voor de toepassing van dit artikel beschouwd als beantwoordend aan prestaties uitgevoerd door een medecontractant.
De accessoria van fiscale of sociaalrechtelijke heffingen, bijdragen of schulden ontstaan tijdens de procedure van gerechtelijke reorganisatie worden niet beschouwd als boedelschulden in een navolgende vereffening of faillissement.”
[14] Zie bv. inzake btw: Wet 26 november 2018 tot wijziging van het Wetboek van de belasting over de toegevoegde waarde wat de automatisering van de uitvoerbare titel inzake de belasting over de toegevoegde waarde betreft, BS 4 december 2018.
[15] Zie art. 2 §1 7° Invorderingswetboek.
[16] Zie art. 2 §1 8° Invorderingswetboek.
[17] MvT, Parl. St. Kamer, 54-3625/1, 9.
[18] MvT, Parl. St. Kamer, 54-3625/1, 9.
[19] Artikel 2, § 1, 5° Invorderingswetboek; cfr. de voorheen geldende doch thans opgeheven artikelen 395 en 396 WIB92. Merk op dat de onroerende voorheffing een gewestelijke belasting waarvan de dienst reeds werd overgenomen door het Vlaams en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Vanaf 2021 (een jaar later dan initieel voorzien) zal ook het Waals Gewest overigens de dienst overnemen.
[20] Artikel 2, § 1, 6 Invorderingswetboek.
[21] MvT, Parl. St. Kamer, nr. 54-3265/1, 111-112.
[22] Art. 13 §2 lid 3 Invorderingswetboek.
[23] Zie artikelen 37 e.v. van de Wet.
[24] O.m. art. 43 van de Wet en artikel 71 Invorderingswetboek.
[25] Art. 63 Invorderingswetboek.
[26] Zie bv. circ. van 28 april 1999: de hoofdelijk aansprakelijke in de zin van art. 442bis WIB 92 is geen belastingschuldige in de zin van art. 425 (wettelijke hypotheek).
[27] Zie artikel 13, §§1 en 2 Invorderingswetboek.
[28] Zie reeds M. Delanote, “De gecentraliseerde invordering”, Fisc. Act. 2017, nr. 40, p. 13-15.
[29] Zie KB 17 februari 2019 tot uitvoering van diverse wetten en tot aanpassing van diverse koninklijke besluiten met het oog op onder meer de harmonisatie van de betalingsmodaliteiten binnen de administratie van de Federale Overheidsdienst Financiën belast met de inning en de invordering van fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen, BS 8 maart 2019 en KB 28 mei 2019 tot wijziging van artikel 4, § 2, van het koninklijk besluit van 17 februari 2019 tot uitvoering van diverse wetten en tot aanpassing van diverse koninklijke besluiten met het oog op onder meer de harmonisatie van de betalingsmodaliteiten binnen de administratie van de Federale Overheidsdienst Financiën belast met de inning en de invordering van fiscale en niet-fiscale schuldvorderingen, BS 18 juni 2019.
[30] Vooralsnog opgenomen in de artikelen 433 e.v. WIB92 en 93ter e.v. WBTW.
[31] Vooralsnog opgenomen in de artikelen 442 WIB92 en 92 en 93undeciesD WBTW.
[32] Vooralsnog opgenomen in de artikelen 442bis WIB92 en 92 en 93undeciesB WBTW.
[33] Vooralsnog opgenomen in de artikelen 442quater WIB92, 92 en 93undeciesC WBTW.
[34] Vooralsnog opgenomen in artikel 442ter WIB92
[35] Zie bv. ook zeer expliciet de kritiek van de Raad van State op de waarborg die geldt bij de overdracht van aandelen van kasgeldvennootschappen, en op het in het licht daarvan gewezen van het Grondwettelijk Hof dd. 22 maart 2018, nr. 36/2018: Parl. St. Kamer, 54-3625/2, 38.
[36] Artikelen 89 WBTW, 202(6) WDRT, 221 W.Reg. en 5, § 2 Domaniale wet van 22 december 1949.
[37] Zie op heden artikelen 300, § 2 WIB92, 92bis WBTW en 7 van de domaniale wet van 22 december 1949.
[38] Artikel 66 Invorderingswetboek; zie  ook MvT, Parl. St. Kamer nr. 54-3625/1, 83-84.
[39] Zie bv. artikel 417 WIB92.
[40] Zie bv. huidige artikelen 63bis WBTW en 319bis WIB92 die uiteraard zullen worden opgeheven – artikelen 3 en 32 van de Wet.